Human rights and Family policy Institute

Na poslanie listu stačí dobrá vôľa

• \| Vytlačiť \|

Podrobnosti

Uverejnené: piatok, 07. február 2020, 16:30

Tak si to zhrňme. Parlament rozhodol, že Slovensko nebude ratifikovať Istanbulský dohovor. Súčasne požiadal vládu, aby to oznámila Rade Európy. Lucia Žitňanská namietla, že ide o prezidentskú zmluvu, a teda parlament sa mal obrátiť na prezidenta, aby on poveril člena vlády takýto list poslať. Vláda (po ôsmich mesiacoch nečinnosti) v línii tohto argumentu požiadala prezidentku, aby list poslala ona. Radoslav Procházka na to napísal, že prezidentka nemusí, a tak trochu ani nemôže takýto list poslať, pričom takýto postoj prezentovala aj sama prezidentka. Peter Kresák zase prezidentke poradil, aby na vzniknutú situáciu vôbec nereagovala, pretože tu nie je na to, aby ju nejaký iný orgán úkoloval. No a Ján Mazák napísal, že prezidentka list poslať nemôže, ale že ho môže a má poslať vláda, čo potvrdil aj vo svojom aktuálnom článku na Postoji.

Riadne Kocúrkovo, nie? Domnievam sa, že z veľkej časti tento chaos vznikol preto, že fanúšikovia Istanbulského dohovoru dúfajú, že táto téma vychladne a snáď sa v budúcnosti nájde politická vôľa na to, aby sa dohovor pretlačil. A polarizácia spoločnosti pokračuje ďalej.

Aktuálne sa pani prezidentka vyjadrila takto: „Opakujem, že budem rešpektovať rozhodnutie Národnej rady Slovenskej republiky, keď rozhodne o súhlase alebo nesúhlase s ratifikáciou Istanbulského dohovoru v súlade s ústavou, ktorou sme všetci viazaní. Doteraz sa to nielen podľa mňa, ale ani podľa viacerých ústavných právnikov, nestalo.“

Čo iné by pani prezidentke zostávalo, ak by sa hlasovalo o otázke súhlasu s ratifikáciou dohovoru? Ak by parlament súhlas neudelil, prezidentka podľa ústavy nemôže dohovor ratifikovať. Ak by parlament súhlas udelil, prezidentka s radosťou dohovor ratifikuje, lebo s jeho obsahom súhlasí.

Problém je však niekde inde – prečo pani prezidentka odmieta rešpektovať dve uznesenia Národnej rady o tom, že Slovensko sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru?

Uznesenia parlamentu sú v poriadku

Mnohé dôležité body pomenovali v svojich článkoch už A. Chromík a V. Palko s J. Daniškom, tak ich nebudem spomínať, radšej doplním niekoľko iných postrehov.

Základ argumentácie Radoslava Procházku spočíva v tom, že parlament nedodržal ústavou predpísaný postup, takže jeho uznesenie nemá právne účinky. Podľa Procházku by právnu relevanciu malo výhradne rozhodnutie parlamentu podľa článku 86 písm. d) Ústavy SR o tom, či Národná rada pred ratifikáciou vyslovuje súhlas s touto medzinárodnou zmluvou. S týmto sa nedá súhlasiť, a to minimálne z dvoch dôvodov.

1. Parlament má viac možností, ako rozhodnúť

Článok 86 písm. d), na ktorý sa Procházka odvoláva, začína slovami: „pred ratifikáciou vyslovovať súhlas s medzinárodnými zmluvami...“ No čo ak zástupcovia ľudu vedia, že žiadna ratifikácia nebude, pretože politická vôľa je nasmerovaná presne opačným smerom? Je to síce nezvyčajná situácia, ale teraz nastala, ako to vystihol aj premiér Pellegrini: „chcem ubezpečiť verejnosť, že nikto nemieni Istanbulský dohovor ratifikovať.“

Samotný článok 86 začína vetou: „Do pôsobnosti Národnej rady Slovenskej republiky patrí najmä: ...“. Slovíčko najmä je veľmi dôležité, pretože okrem vymenovaných kompetencií patria Národnej rade aj iné, ktoré nie sú v tomto článku spomenuté. Okrem toho článok 86 pís. h) ústavy hovorí, že Národná rada môže „rokovať o základných otázkach vnútornej, medzinárodnej, hospodárskej, sociálnej a inej politiky“.  

Pôsobnosť Národnej rady je ďalej upravená v zákone č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky. Ten podrobnejšie upravuje „štandardnú“ procedúru schvaľovania medzinárodnej zmluvy. No okrem toho jasne hovorí, že „Národná rada vykonáva svoju pôsobnosť aj tým, že prerokúva iné návrhy, podnety, správy a vyhlásenia, ak to ustanoví zákon alebo ak o tom rozhodne národná rada.“

Práve tieto ustanovenia sa dajú vnímať ako ďalší ústavný a zákonný základ pre vyjadrenie vôle parlamentu ukončiť proces ratifikácie Istanbulského dohovoru. A keďže parlament presvedčivou väčšinou takto rozhodol, je zrejmé, že takto svoje kompetencie v zmysle ústavy a zákonov aj sám chápe.

Národná rada prijala desiatky osobitných uznesení, z ktorých veľká časť sa týka práve medzinárodných vzťahov. Spomeňme si na uznesenie Národnej rady ku Globálnemu paktu OSN o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii (tzv. Marakéšskej deklarácii) z novembra 2018. Aj tu Národná rada zaujala negatívny postoj k medzinárodnému dokumentu, ktorý odporoval záujmom Slovenskej republiky v danej oblasti. Parlament požiadal vládu, aby vyjadrila nesúhlasné stanovisko k textu tohto dokumentu a v mene Slovenska ho neprijala. A vláda v zmysle tohto uznesenia postupovala (hoci kvôli tomu skoro z vlády odišiel minister Lajčák). Podobne platí, že ak sa Národná rada rozhodla prijať osobitné uznesenie o tom, že Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou Istanbulského dohovoru, je to úplne v poriadku. Nie je dôvod, aby bola ústavnosť alebo zákonnosť tohto postupu spochybňovaná, a bude pochopiteľné, ak si Národná rada bude strážiť svoju slobodu vybrať si z viacerých ústavných a zákonných možností, ako o tejto veci rozhodne.

2. Prijaté uznesenie lepšie vystihuje podstatu Viedenského dohovoru

Uzatváranie medzinárodných zmlúv sa riadi Viedenským dohovorom o zmluvnom práve, ktorý upravuje aj tzv. „stiahnutie podpisu“. Podľa článku 18 písm. a) je štát „povinný zdržať sa konania, ktoré by mohlo mariť predmet a účel zmluvy, ak podpísal zmluvu alebo vymenil listiny tvoriace zmluvu s výhradou ratifikácie, prijatia alebo schválenia, kým jasne neprejavil úmysel, že sa nehodlá stať jej zmluvnou stranou“. Podpis sa teda sťahuje tak, že štát jasne prejaví úmysel, že sa nehodlá stať zmluvnou stranou nejakého dohovoru.

Dôležité je si uvedomiť, že Viedenský dohovor je súčasťou nášho právneho poriadku (Vyhláška č. 15/1988 Zb. o Viedenskom dohovore o zmluvnom práve). Ak pri „stiahnutí podpisu“ chceme zachovať jednoznačnosť, je dobré použiť presne textáciu článku 18 písm. a) Viedenského dohovoru, a toto rozhodnutie naformulovať tak, že „Slovenská republika sa nehodlá stať zmluvnou stranou“ dohovoru. Presne toto je textácia, ktorá bola použitá v marcovom uznesení Národnej rady, následne potvrdená v novembrovom uznesení Národnej rady. Vyslovovanie (ne)súhlasu podľa článku 86 písm. d) Ústavy SR takúto presnú formuláciu neobsahuje, pretože tam je schvaľovaný text formulovaný inak. Preto je využitie formy osobitného uznesenia nielen možné, ale vzhľadom na „jasné prejavenie úmyslu“ aj vhodnejšie, ako vyslovenie nesúhlasu s ratifikáciou.

Falošný argument o iba politickej povahe prijatých uznesení

Kresák a Procházka tvrdia, že dve uznesenia parlamentu sú vlastne iba politickými deklaráciami, a že nemajú právnu relevanciu. Na účely zastavenia ratifikácie to neplatí, lebo Národná rada má v zmysle ústavy právo zatiahnuť brzdu, o čom sa už písalo inde. No zaujal ma jeden paradox – tzv. iba politická povaha uznesení sa prezentuje ako dôvod, prečo prezidentka nemá povinnosť poslať Rade Európy oficiálne oznámenie o stiahnutí podpisu.

Toto je však veľmi zavádzajúci argument, pretože ani s prípadným nevyslovením súhlasu s ratifikáciou ústava takúto povinnosť nespája. Inými slovami, hlasovanie o (ne)vyslovení súhlasu s ratifikáciou, po ktorom tak volajú Kresák a Procházka, je vo vzťahu k povinnosti prezidenta poslať Rade Európy oznámenie o stiahnutí podpisu rovnako „iba politickým apelom“, ako už dnes prijaté uznesenia. A nikto sa nemôže na základe ústavy domáhať, aby prezidentka takéto oznámenie urobila, ak nebude sama chcieť.

Ako dokončiť stiahnutie podpisu?

To, ako má jasné prejavenie úmyslu, že štát sa nehodlá stať zmluvnou stranou nejakého dohovoru, presne vyzerať a kto presne ho má urobiť, Viedenský dohovor nerieši. A sťahovanie podpisu nie je ani ustálenou praxou, o ktorú by sa dalo oprieť.

Keď Američania stiahli podpis pod Rímskym štatútom medzinárodného trestného súdu, spravili to listom rezortného ministra pre kontrolu zbraní a medzinárodnú bezpečnosť. Viedenský dohovor však vôbec nehovorí, že jasné prejavenie úmyslu musí mať práve formu listu. Nie je dôvod, prečo by sa toto ustanovenie malo vykladať zužujúco len na nejakú konkrétnu formu. Prečo by sa za stiahnutie podpisu nemohlo považovať aj samotné uznesenie parlamentu, z ktorého jasne vyplýva úmysel nebyť zmluvnou stranou dohovoru?

Rada Európy sa zatiaľ netvári, že by toto uznesenie (ani list, ktorý jej už bol poslaný s priloženým druhým uznesením parlamentu) považovala za stiahnutie podpisu, minimálne to nevyznačila na svojej oficiálnej stránke k Istanbulskému dohovoru, hoci predstavitelia o tomto uznesení veľmi dobre vedia, keďže ho kritizovali. Pre zaujímavosť, Rada Európy na svojej stránke nevyznačila ani fakt, že Ústavný súd Bulharska rozhodol o nesúlade Istanbulského dohovoru s bulharskou ústavnou, lebo pokiaľ viem Bulhari tiež zatiaľ žiadny oficiálny list neposlali. Preto sa zdá, že oficiálny list bude dobré poslať – hlavne kvôli tomu, aby Rada Európy nemohla nekonať. Je tiež slušné, aby sme takéto veci našim medzinárodným partnerom oznamovali normálnou diplomatickou cestou. Aj z tohto hľadiska je uznesenie Národnej rady, žiadajúce poslať oficiálny list, celkom logické.

Tu by sa ale zišlo spraviť malé rozlíšenie. Jedna vec je prijať rozhodnutie, že Slovensko nebude Istanbulským dohovorom viazané, a druhá vec je spraviť úkon, ktorý Rada Európy pri svojej deravej vôli nebude môcť ignorovať. To podstatné vo vzťahu k stiahnutiu podpisu sa už udialo – Národná rada, náš najvyšší zákonodarný orgán, ktorý formuluje a uskutočňuje politickú vôľu ľudu, vo veci rozhodol. Otázka je, kto má poslať list (alebo spraviť iný úkon), ktorý nebude môcť Rada Európy ignorovať.

Takýto úkon by bol zrejme potrebný aj v prípade akéhokoľvek iného rozhodnutia o neratifikácii dohovoru – napríklad ak by Národná rada neudelila súhlas s ratifikáciou, alebo by ratifikáciu odmietol prezident, alebo by ústavný súd vyslovil nesúlad dohovoru s ústavou (ako nám ukazuje príklad Bulharska). Kto by zasielal list Rade Európy v takomto prípade? Ani u týchto prípadov ústava totiž výslovne nestanovuje, kto má list poslať.

Viedenský dohovor taktiež túto otázku výslovne neupravuje. Upravuje však napríklad to, ako má byť urobený úkon vyhlasujúci zmluvu za neplatnú alebo za zaniknutú alebo úkon, ktorým sa od zmluvy odstupuje alebo sa prerušuje jej vykonávanie. Takýto úkon sa musí urobiť vo forme listiny, pričom sa akceptuje podpis hlavy štátu, predsedu vlády alebo ministra zahraničných vecí. Ak by listinu podpísal iný zástupca štátu, požaduje sa predloženie plnomocenstva. (Čl. 67 ods. 2. Viedenského dohovoru)

Pre úkony súvisiace s dojednávaním zmluvy sa z titulu svojich funkcií a bez predloženia plnomocenstva za zástupcu svojho štátu považuje hlava štátu, predseda vlády a minister zahraničných vecí. (Čl. 7 ods. 2. písm. a) Viedenského dohovoru)

Ako sme hovorili, Viedenský dohovor neupravuje, ako má prejavenie úmyslu nestať sa zmluvnou stranou dohovoru vyzerať a možností ako to spraviť môže byť veľa. No ak by sme použili analógiu z ustanovení dohovoru, ktoré výslovne (a oproti stiahnutiu podpisu zužujúco) upravujú podobné úkony, oznámenie urobené hlavou štátu, predsedom vlády, alebo ministrom, by z pohľadu Rady Európy mali byť považované za akceptovateľné.

Keď sa však pozrieme na postoj vlády, resp. ministerstva zahraničných vecí, svoju viac ako desaťmesačnú nečinnosť obhajujú tým, že ide o zmluvu prezidentskú, a teda na zaslanie takéhoto oznámenia potrebujú poverenie od prezidentky. Na toto existuje aj iný názor, ktorý prezentoval napríklad Ján Mazák: „Vláda podpísala, vláda môže svoj podpis odvolať. Taký postup neodporuje dojednanému zneniu Istanbulského dohovoru, prípadne Viedenskému dohovoru o zmluvnom práve. Záhadou teda zostáva, z akých dôvodov vláda prijíma politickú výzvu adresovanú hlave štátu (rovnako koná aj Národná rada), ale neprijme uznesenie, ktorým poverí člena vlády, aby oznámil Rade Európy, že Slovenská republika sťahuje svoj podpis pod Istanbulským dohovorom.“

Škoda, že takýto postoj nezastáva aj vláda, problém by bol už dávno minulosťou (ešte za úradovania prezidenta Kisku). Nie je pritom ani známe, či vláda (ministerstvo) túto otázku s prezidentom Kiskou a prezidentkou Čaputovou vôbec konzultovala, a čo na to povedali. Práve toto by mohol byť jeden z dôležitých bodov rozhovoru troch najvyšších štátnych predstaviteľov k téme Istanbulského dohovoru. Ak prezidentka považuje kompetenciu stiahnuť podpis pod dohovorom za prenesenú na vládu, vláda by to mala vedieť, aby mohla konať. Ak nie, prezidentka by to mala povedať vláde, ale aj občanom, že zaslanie oficiálneho oznámenia blokuje práve ona.

Prezidentka nemusí, ale môže, a dokonca by mala

Dá sa súhlasiť, že nemáme nástroj, ktorý by prezidentku prinútil poslať Rade Európy oznámenie o stiahnutí podpisu. Je to jeden z nedostatkov našej ústavy, resp. zákonov, ktoré by sa do budúcna mali riešiť, ako už na to upozornil Chromík.

No súčasne platí, že prezidentka môže a mala by takéto oznámenie zaslať. Ako hlava štátu, ktorá reprezentuje Slovenskú republiku navonok, má vlastnú kompetenciu, aby takéto rozhodnutie prijala, a tiež oznámila. Ak rozhodnutie o zastavení ratifikácie prijme iný kompetentný orgán (parlament, alebo ústavný súd), aj v takomto prípade prezidentka stále zostáva hlavou štátu, zastupujúcou republiku navonok, a oznámenie môže zaslať sama, alebo prostredníctvom diplomatického aparátu.

A prečo by ešte mala?

Lebo podpisom dohovoru sa ako krajina zaväzujeme zdržať konania, ktoré by mohlo mariť predmet a účel zmluvy. Je jasné, že Slovensko má problém s prijatím definície gendru ako čisto sociálneho konštruktu, ako aj s prijatím niektorých iných problémových konceptov a ustanovení obsiahnutých v Istanbulskom dohovore. Národná rada prijala uznesenie, v ktorom „žiada vládu Slovenskej republiky, aby s využitím všetkých možností postupovala voči inštitúciám Európskej únie a Rady Európy v súlade s týmto uznesením s cieľom zabrániť prijatiu záväzkov a dopadom záväzkov, ktoré nie sú upravené v slovenskom právnom poriadku a vyplývajú z Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu na právny poriadok Slovenskej republiky.“ Od momentu uznesenia sa vláda týmto uznesením riadi, a Slovensko sa tak fakticky dostalo do stavu, že koná kroky proti predmetu a účelu zmluvy (v čiastočnom rozsahu).

V medzinárodnom práve platí zásada pacta sunt servanda. Slovensko sa vydalo cestou, že niektoré časti Istanbulského dohovoru odmieta, čo nie je v moci pani prezidentky zmeniť, keďže o tom rozhodol parlament, ktorému takéto právo v zmysle ústavy prináleží. Aby sme neboli štátom, ktorý porušuje svoje medzinárodné záväzky vyplývajúce z podpisu Istanbulského dohovoru, je potrebné dotiahnuť proces stiahnutia podpisu do konca. Na rade je teraz pani prezidentka, ktorá má všetky kompetencie, aby konala. A to pri dobrej vôli môže.

 

Článok vyšiel na Postoj.sk

Titulný obrázok: FB kampane Zastavme násilie